העתירה
1. לפניי עתירה מינהלית נגד החלטתה של הוועדה המיוחדת במינהלת סל"ע (אשר שמה הוחלף למינהלת "תנופה" - להלן - הוועדה המיוחדת או הוועדה), לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, תשס"ה-2005 (להלן - החוק או חוק ההתנתקות). מדובר בהחלטה מס' 233/07, מיום 13.8.08, שניתנה על-יסוד סעיף 137 לחוק בעניינם של העותרים, בגדרה נקבע כי מקום מרכז החיים של העותרים, בסמוך ליישום תכנית ההתנתקות, לא היה בגוש קטיף, וכפועל יוצא נדחתה בקשתם לקבלת פיצוי לפי סימן ב' לפרק ה' לחוק.
2. בפתח הדברים יצוין, כי עניינה של העתירה אינו בפיצוי לו זכאים העותרים על-פי חוק ההתנתקות, שכן ועדת הזכאות במינהלת סלע קבעה, בהחלטתה מיום 16.3.06, (בתיק מס' 2841/05), כי העותרים אינם זכאים לפיצוי על-פי החוק, הואיל ומתחם "כפר ים" שבו התגוררו, אינו בגדר יישוב מפונה כהגדרתו בסעיף 2 לחוק. סעיף 2 לחוק ההתנתקות הגדיר "ישוב מפונה", כ"יישוב ישראלי בשטח מפונה, וכן אזור התעשיה ארז; לענין זה, "יישוב ישראלי" - יישוב המנוי בתוספת לצו בדבר ניהול מועצות אזוריות (אזור חבל עזה) (מס' 604), התשל"ט-1979, או בתוספת לצו בדבר ניהול מועצות אזוריות (יהודה והשומרון) (מס' 783), התשל"ט-1979, שבתחיקת הביטחון". ואולם, מתחם המגורים כפר ים לא נכלל ברשימת הישובים הללו; זאת, ככל הנראה, בשל הספק בדבר ההיתרים והאישורים שניתנו לשם הקמתו. להשלמת התמונה יובהר, כי אף מתחמי מגורים נוספים אשר פונו מגוש קטיף, לא זכו להיכלל ברשימות האמורות, ובניהם - תל קטיפא, כרם עצמונה, שירת הים ושליו.
3. העתירה עניינה תשלום מיוחד שביקשו העותרים, לפנים משורת הדין, בהתאם להחלטתה של הוועדה המיוחדת מיום 31.1.07 בתיק 123/11, שבה נקבע, כי למפוני היישוב כפר ים יינתן פיצוי בשיעור של 95% מהשיעור שהיה מגיע להם בהתאם לחוק אם היו גרים ביישוב הבא בגדרו של סעיף 2 לחוק. הוועדה המיוחדת דחתה את בקשתם של העותרים לתשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, חלף המענק האישי שניתן להעניק למפונים בשל ותק לפי סעיף 46 לחוק שבסימן ב' לפרק ה' לחוק, בסברה כי העותרים אינם עומדים בתנאים המקימים זכאות לפיצוי; זאת, נוכח העובדה שמרכז חייהם לא היה ביישוב כפר ים במועד הקובע לפי החוק, וכי למעשה מרכז חייהם של העותרים לא היה בגוף קטיף החל משנת 2002.
המסגרת הנורמטיבית
4. חוק ההתנתקות הקים מנגנון הכרעה בתביעות פיצויים, ובמרכזו עומדת ועדת הזכאות בהתאם לסעיף 10(א) לחוק (להלן - ועדת הזכאות). עיקר תפקידה של ועדת הזכאות הוא לקבוע את זכאותו של התובע לפיצויים, ואת שיעור הפיצויים, ועל החלטתה ניתן להגיש ערעור לבית-משפט השלום. מתווה השיפוי והפיצוי של התושבים המפונים מגוש קטיף הוסדר בפרק ה' לחוק.
סימן א' לפרק זה (להלן - סימן א') הגדיר את תנאי הזכאות לפיצוי בגין פינוי בית מגורים, ובגדרם נדרש מבקש הפיצוי להראות, בין-היתר, כי במועד הקובע על-פי החוק (6.6.2004; להלן - המועד הקובע), היה הוא "בעל זכות בבית מגורים בישוב מפונה" (סעיפים 36-35 לחוק). בנוסף, נקבעו בסימן ב' לפרק ה' לחוק (להלן - סימן ב'), מענקים ופיצויים שלא בגין פינוי בית המגורים, אלא בשל מאפיינים אישיים, או לצורך סיוע למפונים במגוריהם החדשים, לרבות - תשלום בשל ותק המגורים בישוב המפונה, מענק דמי שכירות עבור מקום מגורים חדש, ושיפוי בגין עלויות הובלה והתארגנות. על-מנת שיזכה מבקש הפיצויים באחד או יותר מהמענקים האמורים, עליו להראות, בין-היתר, כי "ביום הקובע מקום המגורים הקבוע שלו היה
כדין בבית מגורים
ביישוב מפונה" (סעיפים 44(א)(2), 45(א) ו-46 לחוק; ההדגשות אינן במקור). לשם קבלת מענק אישי בשל ותק, נדרש ממבקש הפיצוי להראות, בנוסף לאמור לעיל, כי "
מרכז חייו היה ב
ישוב מפונה במשך שלוש שנים רצופות לפחות בתכוף לפני היום הקובע" (סעיף 46(2) לחוק; ההדגשות אינן במקור). יודגש, כי המענקים הניתנים לפי סימן ב' לפרק ה' בחוק אינם נתפסים כפיצוי בגין אובדן נכסים, אלא כהטבה מיוחדת הניתנת למתיישבים העומדים בתנאים שנקבעו בחוק. על-רקע הוראות החוק ותכליתו, בעלי בתי מגורים ביישוב מפונה, אשר לא התגוררו ביישוב המופנה בתכוף לפני המועד הקובע, לא זכו למענקים לפי סימן ב' לפרק ה' לחוק, ובכללם מענק אישי בגין ותק, זאת למרות שחלקם התגורר באזור המפונה במשך שנים רבות.
5. בנוסף להכרעה בתביעות הפיצויים על-ידי ועדת הזכאות, הקים המחוקק גוף נוסף - הוועדה המיוחדת, שהרכבה וסמכויותיה מייחדים אותה כוועדה שתפקידה להכריע במקרים חריגים. חברי הוועדה הנם מנהל המינהלה או המשנה שלו, משפטן שמונה באישור היועץ המשפטי לממשלה, היועץ המשפטי לממשלה, נציג החשב הכללי במשרד האוצר וכן נציג ציבור בעל ניסיון מתאים שמונה על-ידי שר המשפטים בהתייעצות עם ראש המועצה האזורית שומרון או ראש המועצה האזורית חוף עזה. הקמת הוועדה המיוחדת נועדה "ליתן מענה למקרים חריגים ויוצאי דופן שקיימת בהם הצדקה לחרוג ממסגרת הפיצויים שנקבעו בחוק" (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואח' נ' ראש הממשלה, פ"ד נט(2) 481 בעמ' 615-614 (2005)). סמכויותיה העיקריות של הוועדה המיוחדת הנן להגדיל או להקטין את הפיצוי הניתן בשל עסק, במקרים יוצאי דופן - כאמור בסעיפים 68(א) ו-69(ד) לחוק; וכן "לאשר תשלום מיוחד לפנים משורת הדין, למי שלא מתמלא בו תנאי מתנאי הזכאות לפיצויים" - לפי סעיף 137(ב)(2) לחוק. באשר לתשלום המיוחד, מורה סעיף 137(ג), כי "סכומו של תשלום מיוחד, אשר תשלומו ותנאים נלווים לתשלומו ייקבעו לפי שיקול דעתה של הוועדה המיוחדת, בהתחשב בשיעורי הפיצויים הקבועים בחוק זה". תקנה 5 לתקנות יישום תכנית ההתנתקות (כללים לאישור בקשה ולקביעת תשלום מיוחד), תשס"ו-2005, קובעת את מכלול השיקולים שעל הוועדה המיוחדת להביא בחשבון בבואה לדון בבקשה לתשלום אישור מיוחד לפי סעיף 137(ב)(2) לחוק, וביניהם: משך תקופת החיים והפעילות של המבקש בשטח המפונה, המקום שבו היה מרכז חייו של המבקש בתקופה שבה הוא טוען לזכויות בשטח המופנה ועוד. תקנה 8 לתקנות הנ"ל מורה, כי "במתן החלטותיה לרבות בעניין מתן תשלום מיוחד, תביא הוועדה בחשבון את הסכומים המשולמים לפי החוק, למי שהתקיימו בו תנאי הזכאות הקבועים בחוק וכן אישורים לתשלום מיוחד, שנתנה בנסיבות דומות".
הרקע העובדתי והחלטות הוועדה
6. העותרים - בני זוג לשעבר שנפרדו בחודש מארס 2003 והתגרשו בשנת 2004 - הנם ממקימי ומראשוני המתיישבים במתחם המגורים כפר ים, אשר שכן על חוף הים בגוש קטיף, סמוך לישוב נווה דקלים. תחילה ביקשו העותרים, יחד עם משפחה נוספת, להקים על הקרקע כפר נופש תיירותי, ואף פעלו לשם הגשמת מטרה זו. ואולם, במרוצת השנים נזנח המיזם, והמתחם הפך למקום מושבם הקבוע של העותרים. את ביתם הקימו העותרים במבנה ישן ונטוש שנמצא במקום עוד לפני מלחמת ששת הימים, אותו השכירו מהמועצה האזורית חוף עזה, ובאישורה אף ערכו בו שיפוצים ניכרים. לימים הורחב הבית, מבלי שניתן לעותרים היתר בנייה מתאים, אולם הדבר נעשה מטעמים ביטחוניים ובדחיפות רבה, לאחר התייעצות עם גורמים צבאיים, ולשם הגנה על ילדיהם של העותרים. כמו-כן, במרוצת השנים, החלו העותרים לעבד את הקרקע במקום לחקלאות, באישור הגורמים המוסמכים.
7. בשנת 2002 פנה העותר לפיתוח עסקיו ברומניה, והחל לשהות שם במשך תקופות ממושכות, בעוד שהעותרת וילדיהם של בני-הזוג נותרו בכפר ים. באותם הימים, התקשו בנות המשפחה להסתגל למציאות הביטחונית הקשה ששררה אז בגוש קטיף, ואף לקו, על-פי הנטען, בהתקפי חרדה וחששות כבדים לחייהן ולביטחונן. לפיכך, באותה השנה, שכרו העותרים בית מגורים בישוב שדה אברהם, אשר מחוץ לגוש קטיף, זאת בכדי להקל ולהיטיב עמן. במקביל, השכירו העותרים את הקומה העליונה בבית מגוריהם שבכפר ים למר סער חזני; אולם מטרת השכירות, לשיטתם, הייתה שמירה על הבית ותחזוקתו, ואף הוסכם כי מר חזני לא ישלם להם דמי שכירות, אך יישא בהוצאות החזקת המבנה ושיפוצו. לגרסת העותרים, על-אף שנאלצו להתרחק מביתם, הרי שכפר ים נותר מרכז חייהם העיקרי - הקומה התחתונה בבית בכפר ים שימשה את העותרים באופן בלעדי, ושם נותרו מרבית מחפציהם; כל אימת ששב העותר לארץ, בהפוגות בין נסיעותיו לרומניה, שהו במקום כל בני המשפחה יחד; ואף כששהה העותר בחו"ל - נהגו העותרת ובנותיה להגיע לכפר ים, בליווי בעלה של אחת הבנות. העותרים ציינו, כי ניסו לשמר עד כמה שניתן את אורח החיים שקדם למועד עזיבת הבית, ואף ילדיהם המשיכו ללמוד באותו מוסד לימודים. בחודש מארס 2003 החליטו העותרים להיפרד זו מזה, ובחלוף מספר חודשים אף התגרשו, על-פי הסכם מיום 19.4.04. לטענתם, לא היה בכך כדי לפגום בזיקה החזקה שחשו לכפר ים, והם המשיכו לראות במקום את מרכז חייהם הבלעדי. העותרת אף ציינה, כי הרבתה לבקר בבית עם בן זוגה החדש.
8. בסמוך לאחר פינוי גוש קטיף, הגישו העותרים תביעה לוועדת הזכאות, לפי פרק ג' לחוק, לשם קבלת פיצוי בגין בית המגורים לפי סימן א' הנ"ל, וכן לצורך קבלת המענקים, לפי סימן ב' האמור. ואולם, הואיל וכפר ים לא הוגדר כישוב מפונה, דחתה ועדת הזכאות את התביעה בהחלטה מיום 16.3.06. עם זאת, ציינה ועדת הזכאות, כי ראוי שעניינם של העותרים יידון לפני הוועדה המיוחדת המוסמכת, כאמור, לאשר תשלום מיוחד לפנים משורת הדין למי שלא מתמלא בו תנאי מתנאי הזכאות לפיצויים לפי החוק.
במקביל להליך שהתנהל לפני ועדת הזכאות, פנו העותרים בבקשה לוועדה המיוחדת לקבלת פיצוי בגין הפינוי מכפר ים, שלא על-פי חוק ההתנתקות ולפנים משורת הדין, לנוכח נסיבותיהם האישיות שתוארו לעיל. בד-בבד, הוגשו לוועדה המיוחדת עשרות בקשות דומות, מטעם יתר תושבי כפר ים וההתיישבויות הנוספות שלא הוכרו כישובים מפונים. לאור זאת, החליטה הוועדה המיוחדת, כי בטרם תחליט בעניינו הפרטני של כל מבקש, ראוי כי תתקבלנה החלטות עקרוניות בדבר כל אחד מהמתחמים האמורים, אשר תגדרנה את הזכאות לתשלום מיוחד שיינתן, ככלל, לתושביהם.
כפועל יוצא, התעכב הדיון בבקשתם של העותרים; ועל רקע זה, החליטה הוועדה המיוחדת לאשר תשלומים מיוחדים עבורם, כמקדמה. בתחילה הוענק לעותרים סכום של 50,000 ש"ח בגין הובלה ושכר דירה; ומאוחר יותר אושרה אף מקדמה נוספת, על-סך 120,952 ש"ח, חלף תשלום דמי שכירות ומענק אישי בשל ותק.
9. ביום 31.7.07 קיבלה הוועדה המיוחדת החלטה עקרונית בנוגע למתחם המגורים כפר ים, לאחר שדרשה וחקרה את ההיבטים השונים הקשורים בו, לרבות - מעמדה המשפטי של הקרקע; אופן ההתיישבות; היעדר האישורים הנדרשים להקמת ישוב מגורים או לבניית בתי מגורים; התייחסותם של גורמים מדיניים למתחם כאל ישוב מוכר; ועוד. לבסוף, קבעה הוועדה המיוחדת, כי יש להעניק לתושבי כפר ים, ככלל, פיצוי בשיעור של עד 95% מהסכום לו היו זכאים בגין עצם מגוריהם במקום, לו היה כפר ים נכלל תחת ההגדרה "ישוב מפונה". כן הוחלט, כי פיצוי שלא בגין בית מגורים, ייקבע באופן פרטני בהתאם לקריטריונים שונים, כגון - תקופות שבמהלכן התגורר המבקש ביישוב מפונה, נסיבות אישיות של המבקש, מדרג אי-החוקיות של אתר המגורים או נסיבות אי-חוקיות נוספות. כמו-כן, ציינה הוועדה, כי אם יימצא שהמבקש לא עמד בקריטריונים האמורים, או שהבנייה נגועה באי-חוקיות בהיבט נוסף - יינתן פיצוי בשיעור מופחת, או שלא יינתן פיצוי כלל.
10. על-רקע ההחלטה העקרונית האמורה, נדונה בקשתם של העותרים לפיצוי בגין פינוי בית המגורים בכפר ים, ולתשלום מיוחד חלף המענקים הקבועים בחוק, בדבר ותק, דמי שכירות והוצאות הובלה והתארגנות. בהחלטתה מיום 13.8.08, נסמכה הוועדה על המסמכים שצרפו העותרים, ועל התרשמויותיה מהתצהירים ומהעדויות שהובאו לפניה. מעבר לתצהירי העותרים, הונחו לפני הוועדה, תצהיר מפי בעלה השני של העותרת, לפיו הצטרף לביקוריה של העותרת בבית בכפר ים, לבילוי או להעברת חפצים; וכן תצהיר מטעם חתנם של העותרים, אשר ציין כי העותרים התגוררו לסירוגין בכפר ים ומחוץ לו, כי העותרת ובנותיה נהגו להצטרף לעותר בכפר ים בעת ביקוריו בארץ, וכי מרבית מרכושם של העותרים נותר בכפר ים. כן התייחסה הוועדה לעדויותיהם של בני הזוג חזני, אשר שכרו את הקומה העליונה בביתם של העותרים בכפר ים. העדויות האחרונות נשמעו במסגרת הדיון בבקשתם של בני הזוג חזני לקבלת פיצויים בגין הפינוי מכפר ים. מר חזני העיד, כי העותר "היה מגיע לסירוגין לשבועיים-שלושה כל כמה חודשים.."; והגב' חזני ציינה, כי ראתה את העותרת "רק פעם אחת". בנוסף, שקלה הוועדה אף את עדויותיהם של העותרים עצמם, כפי שנשמעו לפניה, ובכלל זה עיינה גם בתצהיר משלים שהוגש על-ידי העותרת.
11. ומכאן להחלטת הוועדה המיוחדת. באשר לפיצוי חלף סימן א' לפרק ה' לחוק, בגין בית המגורים של העותרים בכפר ים, קבעה הוועדה, כי לכאורה העותרים אינם זכאים לתשלום עבורו, הואיל ולא הוכח שהייתה להם זכות חכירה, או זכות אחרת כלשהי, בקרקע. עם זאת, סברה הוועדה, כי יש להעניק לעותרים פיצוי לפנים משורת הדין על סך של 900,000 ש"ח, עבור השקעותיהם בבניית בית המגורים, היות שהתיישבו במקום בהרשאה. מן הסכום האמור קיזזה הוועדה את המקדמות ששולמו לעותרים בעבר, בסך של 170,952 ש"ח.
בכל הנוגע לתשלום שהתבקש חלף המענקים הקבועים בסימן ב' לפרק ה' לחוק, קיבלה הוועדה החלטה שונה בעניין כל אחד משני העותרים. באשר לעותרת, נקבע כי לא ניתן לראות בה "כמי שמרכז חייה נותר, משנת 2002 ואילך, בכפר ים", היות ש"נראה, כדברי משפחת חזני, שלפחות בשנים 2004 ו- 2005, המבקשת לא הגיעה לבית המגורים כלל, וכי בכל מקרה, היא העתיקה את מגוריה ומרכז חייה, גם אם מסיבות מובנות, אל מחוץ לשטח המפונה, עוד בשנת 2002". לפיכך, נדחתה בקשתה של העותרת לתשלום מיוחד, חלף מענק אישי בשל ותק.
בעניינו של העותר, ציינה הוועדה, כי דו"ח הכניסות והיציאות מן הארץ שהגיש, מלמד שבילה את מרבית זמנו בחו"ל, ומכאן ש"עזב את האזור המפונה עוד בשנת 2002, בשל צרכי העבודה ובלא כל קשר ליישום תכנית ההתנתקות, וכי ממועד זה מרכז חייו לא היה עוד בכפר ים, הגם ששמר על רמה מסוימת של קשר עם המקום". ואולם, הוועדה הוסיפה וציינה, כי "בנסיבות העניין, בהן המבקש שהה באזור המפונה בעת ביקוריו בארץ, השאיר בו את רכושו, שכן לא היה לו בית חלופי בישראל ואף משפחת חזני העידה שראתה אותו במהלך התקופה הרלוונטית בבית המגורים וכי מגוריו במקום היו בידיעתה של המועצה האזורית ובאישורה, יהא זה מוצדק לאשר למבקש תשלום מיוחד חלף המענק לדמי שכירות והמענק להוצאות הובלה והתארגנות, בשיעור של 95% מסכום הפיצוי שהמבקש היה זכאי לו לפי סימן ב' לפרק ה' לחוק... בסכום של 33,820 ש"ח".